Het verslag van het Joint Research Centre (JRC) werd bij de publicatie ervan breed verspreid. , De nadruk werd gelegd op een opmerkelijk resultaat: "Van de ondervraagde overheidsinstellingen in de EU gaf 97 % aan dat ze in de toekomst opnieuw initiatieven voor burgerparticipatie zouden ondernemen, Ze haalden daarbij aan dat het noodzakelijk is om de kwaliteit van het beleid te verbeteren, rekening te houden met de behoeften van de gemeenschap en de democratie en de legitimiteit te versterken" [nvdr: de citaten komen uit het verslag en werden vertaald uit het Engels].
De inhoud ervan vertelt echter veel meer dan één opvallend percentage. Het stelt een analytische categorisering voor van de effecten van beleidsparticipatieprocessen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen het overheidsbeleid, het democratische systeem en het grote publiek. Dit artikel heeft als doel de belangrijkste resultaten van het onderzoeksverslag voor te stellen, met oog voor bepaalde beperkingen, die in perspectief worden geplaatst tegenover de uitdagingen waarmee het Brussels Gewest op het gebied van participatiebeleid wordt geconfronteerd.
Onderzoekers van het JRC, de wetenschappelijke dienst van de Europese Commissie, maken gebruik van gegevens uit vragenlijsten en interviews, met de steun van verschillende academische vorsers. Zo laat het JRC beleidsmakers en ambtenaren aan het woord die ervaring hebben met burgerparticipatieprocessen, om inzicht te krijgen in hun redeneringen en drijfveren en meer te weten te komen over hun betrokkenheid bij deze processen, en om na te gaan onder welke voorwaarden deze processen kunnen worden herhaald. De democratische ervaringen en innovaties in België nemen een belangrijke plaats in bij de aangehaalde voorbeelden, met verwijzingen naar initiatieven in de Oostkantons, het Brussels Gewest, het Vlaams Gewest, op federaal niveau of binnen de Europese instellingen.
Doen en herhalen: participatie als transformatieve ervaring voor organisaties
In het onderzoek worden talrijke effecten, voorwaarden en gevolgen beschreven die burgerparticipatie mogelijk maken of daaruit voortvloeien. De auteurs benadrukken één belangrijke conclusie bij deze informatie: de inzet voor burgerparticipatie schept een precedent binnen organisaties. Van de 105 respondenten uit overheidsinstanties in 20 lidstaten die ervaring hebben met een burgerparticipatieproces, "zegt 97% dat ze het opnieuw zullen doen". De auteurs stellen dat "zodra overheidsinstellingen zich inzetten voor burgerparticipatie, zij een verbetering zien in beleidsvorming, betere democratische resultaten, een grotere legitimiteit en meer vertrouwen in de overheid". Zozeer zelfs dat ze zullen doorgaan met het opzetten van andere participatieve activiteiten".
Dit sneeuwbaleffect, dat ontstaat wanneer men op basis van een eerder voorbeeld participatieprocessen organiseert, duidt volgens de auteurs op een positieve dynamiek. Dit is deels te verklaren door een organisatorische transformatie. Door hun ervaring in participatie, konden de ambtenaren namelijk hun blik op participatie bijstellen en nieuwe vaardigheden ontwikkelen, terwijl ze tegelijkertijd hun vertrouwen in het vermogen van burgers om bij te dragen aan het overheidsbeleid konden versterken. De lijst van waargenomen effecten van participatie (grafiek 1) omvat dus een deel van de voorwaarden voor herhaling van de oefening (grafiek 1), terwijl de lijst van bepalende factoren voor effectieve/ impactvolle participatie (grafiek 2) eerder de voorwaarden voor de doeltreffendheid ervan aangeeft (grafiek 2). Met andere woorden: de mogelijkheid om de oefening opnieuw te doen, hangt samen met het feit dat participatie zichtbaar is en nut heeft.
Grafiek1: Waargenomen effecten: Percentage respondenten (%) dat een sterk of zeer sterk effect heeft gemeld op het gebied van … (p.9)
- Relaties met burgers: 52.6
- Werking met verschillende actoren: 50
- Verbetering van de capaciteiten: 49.5
- Meningen van burgers over dit onderwerp 46.5
- Effect op een specifiek beleid: 38.2
- Erkenning en zichtbaarheid van het werk: 38
- Effect voor het grote publiek: 31.6
- Manier waarop overheidsbeleid tot stand komt: 29.6
- Verandering in de toewijzing van middelen: 21.3
Grafiek 2: percentage respondenten (%) dat de volgende factoren noemt als bepalende factor voor de waargenomen effecten (p.10) :
- Betrokkenheid van beleidsmakers: 46.7
- Openbare communicatie over het onderwerp: 40
- Relevantie van het onderwerp voor burgers: 35.2
- Coördinatoren van de actoren die bij het proces betrokken zijn: 34.3
- Competentie van de teams en participatiecultuur: 29.5
- Inzicht in burgerparticipatie: 28.6
- Relevantie van het resultaat van het participatieproces voor het overheidsbeleid: 26.7
- Ontwerp van het participatief proces: 26.7
- Format en soort informatie dat aan de burgers wordt verstrekt: 18.1
- Moment in de cyclus van het overheidsbeleid: 18.1
- Bewustzijn van beleidsmakers over dit onderwerp: 18.1
- Soort en kwaliteit begeleiding: 12.4
Begeleiding bij de eerste keren: vereisten en te verwerven vaardigheden
Dit eerste resultaat over de bereidheid om (opnieuw) deel te nemen heeft echter een beperking die in het verslag niet volledig aan bod komt. Het lijkt erop dat het in het onderzoek genoemde cijfer eerder een maatstaf is voor de tevredenheid van instellingen die al actief zijn in participatie, dan een weergave van de effecten van participatie op alle overheidsinstellingen. Het zou dus een risico zijn om zich enkel te wenden tot mensen die al overtuigd zijn. Het is dus belangrijk om ook de redenen waarom mensen niet aan participatie doen serieus worden genomen, nog voordat de effecten van participatie worden onderzocht. Uit het onderzoek kan echter worden geconcludeerd dat een reden voor participatie sterk gekoppeld is aan het feit dat er al eerder participatieve processen zijn opgezet.Daarom zou de nadruk kunnen gelegd worden op de begeleiding om de eerste stap te zetten, om zo te voorkomen dat de kloof groter wordt tussen de gemeenten die iets doen omdat ze het al eerder hebben gedaan, en de gemeenten die niets doen omdat ze het nog nooit hebben gedaan. Door de nadruk te leggen op de voorwaarden voor uitvoering en follow-up, alsook op de noodzaak om vaardigheden te verwerven, wijst het onderzoek duidelijk in die richting.
Bovendien legt het verslag de nadruk op de culturele en cognitieve aspecten van organisatorische verandering. Het biedt ook inzicht in de materiële uitdagingen. Het beschikken over specifieke budgetten en functies om participatie in het besluitvormingsproces te integreren, bevordert dus de legitimiteit ervan en de kans dat het in de toekomst wordt herhaald. De auteurs pleiten voor het versterken van de capaciteiten van de instellingen en het opleiden van hun medewerkers, als een essentiële voorwaarde voor het behalen van tastbare resultaten: "de competenties van de instellingen en het personeel hangen samen met betere resultaten", terwijl slechts de helft van de respondenten aangeeft te beschikken over voldoende competenties en middelen binnen hun organisatie (zie grafiek 3). De auteurs van het verslag zien hier dus nog veel ruimte voor verbetering. Ze benadrukken het belang van het ontwikkelen van deze vaardigheden om tegemoet te komen aan deze behoefte die door hun respondenten is aangegeven. Respondenten vragen met name om ondersteuning voor hun vermogen tot betrokkenheid, planning en evaluatie.
Grafiek 3: De vaardigheden en competenties die nodig zijn voor burgerparticipatie … (% van de respondenten dat graag het volgende zou willen versterken (p.43) :
- Algemene vaardigheden op het gebied van burgerbetrokkenheid
- Planningsvaardigheden voor burgerbetrokkenheid
- Beoordelingsvaardigheden
- Begeleiding van effecten
- Animatievaardigheden
- Geen middelen nodig
Participatie sterker verankeren in de maatschappelijke realiteit
Dit dubbele effect van precedentwerking en navolging, moet ook bekenen worden vanuit het perspectief van de burgers. Een beperking die uit het rapport naar voren komt, is dat het onderzoek zich vooral richt op organisatoren en beleidsmakers en daardooronvoldoende rekening houdt met de belemmeringen die een duurzame burgerparticipatie in de weg staan. In een kadertekst wordt gewezen op de ongelijkheden inzake participatie en op het risico dat bepaalde participatie-instrumenten deze verschillen versterken ten voordele van de zogenaamde "usual suspects". Uit ander onderzoek blijkt namelijk dat diegenen die geneigd zijn deel te nemen, vaak al ervaring hebben met collectief engagement of beleidsparticipatie. Dat kan de inclusiviteit en representativiteit van participatieve processen beperken. Bovendien zien we steeds weer dat participatieve initiatieven aan kracht inboeten, omdat ze afhankelijk blijven van de continuïteit van institutionele ondersteuning. Hier tekent zich een spanning af tussen enerzijds de toename van participatieve initiatieven, die het JRC positief beoordeelt en vooral bekijkt vanuit het perspectief van fora en deliberatieve mini-publics, en anderzijds de moeilijkheid om geloofwaardige participatieruimtes duurzaam te verankeren, met voldoende aansluiting bij de maatschappelijke realiteit.
De effecten op het "brede publiek" worden voornamelijk benaderd vanuit het perspectief van informatie en communicatie, met als doelstellingen de kwaliteit van het publieke debat en het vertrouwen van burgers in elkaar en in de instellingen te bevorderen. De auteurs wijzen in dit verband op de risico's die voortvloeien uit het gebrek aan terugkoppeling en opvolging, een te selectieve overname van aanbevelingen en een gebrek aan transparantie en verantwoording.
"Deze methoden zullen geen blijvend nut hebben als ze geen tastbare meerwaardeopleveren. Als ze slechts dienen als schijnmaatregel of als een afvinklijstje, kunnen ze net het tegenovergestelde effect hebben en het vertrouwen van burgers in de democratie ondermijnen."
In het rapport wordt opgemerkt dat de effecten van participatie reëler en duurzamer zijn wanneer participatie is geïnstitutionaliseerd en in de democratische systemen is geïntegreerd. Wat institutionalisering betreft, benadrukken de deskundigen van het JRC het belang van een sterke verankering in het overheidsbeleid en van duidelijke wettelijke mandaten.
"Burgers moeten duidelijk worden geïnformeerd over het politieke mandaat en de bevoegdheden van de instellingen die de verwachte aanbevelingen zullen uitvoeren, evenals over de beperkingen die daarmee gepaard gaan."
Een bredere blik op de effecten van participatie: meer dan het louter overnemen van aanbevelingen
Het rapport wil ook afstand nemen van een te enge visie op de impact van participatieprocessen. Die impactwordt meestal beoordeeld op basis van de mate waarin aanbevelingen rechtstreeks worden overgenomen in wetsvoorstellen of overheidsactieprogramma’s. Deskundigen stellen dat burgerparticipatie wel degelijk effecten heeft, maar dat deze vaak diffuser, indirecter en pas op langere termijn zichtbaar zijn dan klassieke evaluaties suggereren.
Het rapport noemt daarom ook andere effecten die op langere termijn het participatieve landschap mee vormgeven: interne veranderingen binnen organisaties zelf, de verspreiding van particpatieve praktijken door het opzetten van netwerken tussen belanghebbenden en de communicatie naar het brede publiek.
Deze indirecte effecten vullen hetimpactbegrip aan en gaan verder dan de loutere vraag of aanbevelingen rechtstreeks worden overgenomen.Daarom bevat het rapport een "conceptuele kaart van de effecten van burgerparticipatie" [figuur 4] en legt het bijzondere nadruk op deze bredere visie op impact. Participatie versnelt de verwezenlijking van beleidsambities, vooral wanneer ze beleidskeuzes legitimeert of bevestigt. Tegelijk verrijkt ze de inzichten van beleidsmakers en ondersteunt ze het werk van overheidsmedewerkers.
Grafiek 4: conceptkaart van de effecten van burgerparticipatie (uit het verslag, p.8) :
Nadenken over impact en participatie verankeren in het democratisch systeem
Om te beginnen benadrukken de auteurs hoe belangrijk het is om al vanaf de start van participatieve processen na te dneken over de gewenste effecten ervan. "Er moet al van het begin rekening gehouden worden met de gevolgen en niet pas achteraf." Ze wijzen op vier essentiële aspecten van de afbakening van een participatief traject: de keuze van het onderwerp, de duidelijkheid van het mandaat, de haalbaarheid (technisch, financieel, politiek) en het verzamelen van relevante informatie.
In de conclusie formuleert het rapport een referentiekader voor organisatoren, gebaseerd op vier prioritaire pijlers die concrete resultaten moeten helpen garanderen: (1) Engagement (commitment): politieke wil, een duidelijk mandaat en voldoendemiddelen; (2) Doeltreffendheid (effectiveness): handelingsvermogen, uitvoering, coördinatie, opvolging; (3) Legitimiteit (legitimacy): integriteit, verantwoordelijkheid, transparantie, inclusie; (4) Verankering (embeddedness): duurzame inbedding in besluitvormingsprocessen, integratie in democratische procedures, afstemming op netwerken van actoren.
Een van de kernboodschappen van het rapport is dat : "de politieke wil en de motivatie om gevolg te geven aan aanbevelingen van de burgers eveneens een belangrijke kwaliteitscriterium vormen. Organisatoren moeten daarom absoluut rekening houden met de noodzaak van een passend politiek antwoord op processen van burgerparticipatie". Tegelijk plaatsen de auteurs deze vereiste naast een andere vaststelling: overheidsinstellingen beschikken vaak niet over voldoende middelen om op een grondige en relevante manier verslag uit te brengen over burgerparticipatie en de impact daarvan te evalueren".
Voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bevestigt het rapport de bevindingen en dynamieken die reeds zichtbaar zijn. Ze sluiten aan bij de idee dat de meest veelbelovende participatiepraktijken diegene zijn die geleidelijk een duurzame relatie opbouwen tussen burgers en instellingen . Het onderzoek wijst daarbij op drie cruciale uitdagingen: de coördinatie tussen instellingen; het bestendigen van participatieve functies en praktijken; de overzichtelijkheid en begrijpelijkheid van het participatieaanbod dat weliswaar rijk kan zijn, maar ook versnipperd of moeilijk toegankelijk. Zowel in Brussel als elders is het dus niet enkel een uitdaging om het aantal participatie-instrumenten uit te breiden, maar ook om ze toegankelijk te maken en ze duurzaam in het democratische systeem te verankeren.
