Overzicht van de bepalingen inzake burgerparticipatie in de Nieuwe Gemeentewet (NGW)

2. De bepalingen inzake participatie die ongewijzigd bleven na de ordonnantie van 2024

2.1 Participatieve begroting

De NGW vermeldt de mogelijkheid om participatieve begrotingen te organiseren in artikel 258bis, ingevoerd bij ordonnantie van 5 maart 2009: “De gemeenteraad kan een deel van de begroting, de zogenaamde participatieve begroting, besteden aan projecten afkomstig van buurtcomités of burgerinitiatieven, op voorstel van een jury die in meerderheid bestaat uit burgers die hun verblijfplaats hebben in de gemeente en geen zitting in de gemeenteraad hebben.”

Het artikel laat ruimte voor de praktische uitvoering. De term “burgerinitiatieven” laat het toepassingsgebied en de modaliteiten voor het verzamelen van voorstellen open. Ook de uitdrukking “jury die in meerderheid bestaat uit burgers” kan worden geïnterpreteerd als verenigbaar met een stemming die openstaat voor alle inwoners van de gemeente of van de wijk, zonder daarom een verplichting in die zin te creëren.

In 2021 publiceerde Brussel Plaatselijke Besturen een omzendbrief over de participatieve begroting als bedoeld in artikel 258bis van de Nieuwe Gemeentewet. Daarin worden enkele bijkomende elementen verduidelijkt. De voornaamste zijn:

de noodzakelijke verwijzing naar artikel 258bis als rechtsgrond;
de noodzaak van een uitdrukkelijke eindbeslissing van de gemeenteraad over de toewijzing van het budget na afloop van het participatieve proces;
de gemeenteraad blijft finaal beslissingsbevoegd;
de naleving van het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel bij de samenstelling van eventuele bewonerscomités;
het onderscheid tussen een subsidiemechanisme en een participatieve begroting, die op verschillende logica’s berusten, zonder dat een burgeradvies binnen een subsidieprocedure wordt uitgesloten;
de mogelijkheid dat initiatieven betrekking hebben op gewone uitgaven: aangezien de NGW hierover niets preciseert, hoeft een project niet noodzakelijk onder de buitengewone begroting of uitsluitend onder investeringsuitgaven te vallen. Een dergelijke beperking kan wel worden opgenomen in het reglement dat door de gemeenteraad wordt aangenomen.

Klik hier voor het stappenplan voor het ontwerpen en invoeren van een gemeentelijke burgerbegroting (participatie.brussels).

2.2 Adviesraden

Artikel 120bis laat de gemeenteraad toe om adviesraden op te richten, belast met het uitbrengen van een advies over een of meer welbepaalde thema’s; ook de samenstelling en werking ervan worden door de gemeenteraad vastgelegd. Met “adviesraad” wordt bedoeld: “elke vergadering van personen, ongeacht hun leeftijd, die er door de gemeenteraad wordt belast een advies te formuleren over een of meer vraagstukken”.

Klik hier voor een stappenplan beschikbaar met praktische tips voor het opzetten van een adviesraad van bewoners (participatie.brussels).

2.3 Volksraadpleging

De gemeentelijke volksraadpleging wordt mogelijk gemaakt door artikel 41 van de Grondwet: “Over de aangelegenheden van gemeentelijk, bovengemeentelijk of provinciaal belang kan in de betrokken gemeente, het betrokken bovengemeentelijk bestuur of de betrokken provincie een volksraadpleging worden gehouden.”

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest regelen de artikelen 318 tot 329 van de NGW de modaliteiten van de gemeentelijke volksraadpleging.

Zij kan plaatsvinden op initiatief van de gemeenteraad of van een bepaald aantal inwoners. In dat laatste geval moet zij worden gesteund door ten minste:

20 % van de inwoners in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners;
3.000 inwoners in gemeenten met minstens 15.000 inwoners en minder dan 30.000 inwoners;
10 % van de inwoners in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.

De volksraadpleging moet voldoen aan alle voorwaarden die in de NGW zijn omschreven. De praktische organisatie verloopt volgens een schema dat vergelijkbaar is met de lokale verkiezingen. Er wordt pas tot telling overgegaan indien ten minste hebben deelgenomen:

20 % van de inwoners in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners;
3.000 inwoners in gemeenten met minstens 15.000 inwoners en minder dan 30.000 inwoners;
10 % van de inwoners in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.

Al deze voorwaarden maken van de gemeentelijke volksraadpleging een veeleisend mechanisme, dat in de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zelden wordt toegepast, ook al heeft een ordonnantie van 16 mei 2024 de mogelijkheid gecreëerd om op gewestelijk niveau een volksraadpleging te organiseren onder vergelijkbare voorwaarden, op basis van artikel 39bis van de Grondwet.

Klik hier voor een stappenplan met het kader en de praktische modaliteiten van de gemeentelijke volksraadpleging (participatie.brussels).

3. De bepalingen inzake participatie die na de ordonnantie van 2024 zijn samengebracht in titel XIV/1 “Inspraakrecht van de burgers”

In de ordonnantie van 22 februari 2024 zien we twee soorten wijzigingen met betrekking tot participatie en burgerlijke inspraak. Enerzijds gaat het om formele herschikkingen, bedoeld om meer samenhang en leesbaarheid te creëren. De bepalingen bestonden voordien naast elkaar in de wet zonder in een gemeenschappelijk kader te zijn samengebracht, wat nu wel het geval is. Anderzijds voert de ordonnantie een nieuwe mogelijkheid in: de burgerbemiddeling.

De NGW bevat voortaan een hoofdstuk “Titel XIV/1 – Inspraakrecht van de burgers”, met drie mechanismen:

· de verzoekschriften (artikel 317/1);

· de burgerinterpellatie (artikel 317/2);

· de burgerbemiddeling (artikel 317/3).

3.1 Het petitierecht

Le droit de pétition garantit à chacun la possibilité d’introduire une pétition, individuellement ou collectivement, auprès de toute autorité publique, y compris communale.

Ce droit est garanti par l’article 28 de la Constitution, « Chacun a le droit d'adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou plusieurs personnes. Les autorités constituées ont seules le droit d'adresser des pétitions en nom collectif. ». Le droit de pétition était donc déjà d’application au niveau communal, en vertu du principe de hiérarchie des normes. Avec l’ordonnance du 22 février 2024, ce droit a été explicitement inscrit dans la NLC à l’article 371/1, sans en modifier fondamentalement la nature : « conformément à l'article 28 de la Constitution, chacun a le droit d'introduire des pétitions auprès des organes de la commune »

L’article précise que « le règlement d'ordre intérieur fixe la procédure de traitement des pétitions » ; autrement dit, chaque conseil communal doit statuer sur les modalités pratiques, sans restreindre la portée de ce droit constitutionnel.

Dans ce cadre, les communes disposent d’une large autonomie pour organiser concrètement ce droit et en déterminer les effets. Par exemple, une commune peut ainsi décider qu’un seuil déterminé de signatures entraîne une obligation de réponse ou d’examen approfondi. Elle peut aussi préciser que la pétition doit porter sur une matière relevant de sa compétence.

Elke gemeente kan de formele procedure vastleggen die zij het meest geschikt acht. Zo kan een gemeente bepalen dat verzoekschriften schriftelijk of elektronisch moeten worden ingediend. Ze kan ook eisen dat het verzoekschrift wordt ondertekend of geauthenticeerd en dat het bepaalde gegevens bevat, zoals naam, voornaam, geboortedatum en woonplaats van de verzoeker. Dergelijke vereisten mogen niet tot gevolg hebben dat bepaalde categorieën van personen worden uitgesloten, maar laten de overheid wel toe te beschikken over de elementen die nodig zijn om verzoekschriften te behandelen (Bron: Brussel Plaatselijke Besturen, Burgerparticipatie, Presentatie van de instrumenten voorzien in de nieuwe gemeentewet, p.28).

3.2 De burgerinterpellatie

Tot de gecoördineerde versie van 2023 werd de burgerinterpellatie geregeld door artikel 89bis. Dat artikel wordt formeel opgeheven door de ordonnantie van 22 februari 2024. De burgerinterpellatie wordt evenwel niet afgeschaft. Zij wordt overgenomen en aangepast in de nieuw ingevoerde titel XIV/1 “Inspraakrecht van de burgers”.

De ordonnantie van 2024 behoudt dit participatiemechanisme. De meest zichtbare wijziging is de verhoging van het vereiste aantal handtekeningen, van 20 naar 25 inwoners.

Artikel 317/2 van de NGW voorziet voortaan ook in een uitgebreidere lijst van dertien ontvankelijkheidsvoorwaarden, in plaats van zeven. Om ontvankelijk te zijn, moet de interpellatie de volgende elementen bevatten:

1° in het Nederlands of Frans opgesteld zijn;

2° betrekking hebben op een onderwerp van gemeentelijk belang in de zin van artikel 117, op een onderwerp dat onder de beslissingsbevoegdheid van het college of van de gemeenteraad valt, of op een onderwerp dat onder de adviesbevoegdheid van het college of van de gemeenteraad valt, voor zover het voorwerp van deze bevoegdheid het gemeentelijke grondgebied betreft;

3° algemene draagwijdte hebben;

4° overeenkomstig het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zijn;

5° geen betrekking hebben op een persoonlijke kwestie;

6° niet van racistische, xenofobe of discriminerende aard zijn;

7° geen verzoek om statistische informatie zijn;

8° geen verzoek om documentatie zijn;

9° niet uitsluitend bedoeld zijn om juridisch advies in te winnen;

10° geen betrekking hebben op een aangelegenheid die behandeld wordt tijdens zittingen achter gesloten deuren;

11° niet reeds voorkomen op de agenda van de raad;

12° niet het voorwerp uitmaken van een verzoek in de loop van de laatste zes maanden;

13° niet ingediend worden binnen een periode van zes maanden vóór de gemeenteraadsverkiezingen.

Deze lijst is exhaustief (Bron : Gewone Zitting, 11.12.2023). De gemeenten mogen dus geen bijkomende voorwaarden opleggen in hun huishoudelijk reglement.

De modaliteiten van indiening, zoals het formaat, het kanaal of de termijnen, moeten daarentegen wel in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad worden gepreciseerd.

Na ontvangst onderzoekt het college de ontvankelijkheid van de interpellatie op basis van de dertien wettelijke voorwaarden. Bij onontvankelijkheid moet de beslissing worden gemotiveerd tijdens de zitting van de gemeenteraad.

Wanneer de interpellatie ontvankelijk wordt geacht, kan het college haar ofwel verwijzen naar de gemeenteraad, ofwel een burgerbemiddeling organiseren met de ondertekenaars om tot een overlegde oplossing te komen over een kwestie die onder de gemeentelijke bevoegdheden valt.

Klik hier voor een stappenplan beschikbaar met de praktische aspecten van de burgerinterpellatie (participatie.brussels).

3.3 De burgerbemiddeling

De burgerbemiddeling is de belangrijkste vernieuwing die de ordonnantie van 2024 invoert. Deze bepaling vertrekt van het idee dat bepaalde lokale problemen, wegens hun technische, gevoelige of sterk plaatsgebonden karakter, zich niet noodzakelijk lenen tot het formele en periodieke kader van de gemeenteraad.

In tegenstelling tot het verzoekschrift of de burgerinterpellatie, die er hoofdzakelijk toe strekken een vraag onder de aandacht van de overheden te brengen of een antwoord uit te lokken, maakt de bemiddeling het mogelijk een minder geformaliseerde uitwisseling te organiseren, doorgaans achter gesloten deuren, tussen de betrokken burgers en de vertegenwoordigers van de gemeente.

Er moeten twee scenario’s worden onderscheiden.

Enerzijds kan de bemiddeling door de burgers zelf worden aangevraagd. Daarvoor moet een verzoek worden ingediend door ten minste honderd inwoners van de gemeente (art. 317/3, §2). In dat geval is de bemiddeling verplicht zodra aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden is voldaan.

Met uitzondering van dit aantal van 100 ondertekenaars zijn de voorwaarden identiek aan die voor de burgerinterpellatie.

Als een verzoek om bemiddeling onontvankelijk is, hoeft die beslissing niet in de gemeenteraad te worden gemotiveerd; een eenvoudige kennisgeving aan de aanvragers volstaat.

Anderzijds kan de bemiddeling ook door het college worden opgestart: wanneer een burgerinterpellatie met minstens 25 handtekeningen wordt ingediend, maar het college oordeelt dat behandeling in openbare zitting niet het meest geschikte kader is, kan het beslissen de interpellatie om te zetten in een bemiddeling.

De toepasselijke procedure is bepaald in artikel 317/3. Toch laat deze bepaling de gemeenten een aanzienlijke marge om de praktische aspecten te organiseren.

Er is bepaald dat een vergadering moet worden georganiseerd binnen een termijn van één maand vanaf de beslissing om een bemiddeling te houden. Die termijn van één maand kan naar evenredigheid worden verlengd wanneer hij loopt tijdens de zomerperiode, tussen 1 juli en 31 augustus.

Hoewel het niet nodig is dat alle ondertekenaars aanwezig zijn, moet de bemiddeling in beginsel plaatsvinden met de ondertekenaars. Zij kan ook andere personen omvatten die geen ondertekenaars waren maar door het behandelde onderwerp kunnen worden geraakt.

De bemiddeling blijft vertrouwelijk; zij is niet openbaar. Het doel is elke partij toe te laten haar noden in vertrouwelijkheid te uiten en zo het ontstaan van oplossingen te bevorderen die aansluiten bij de lokale realiteit.

De uitkomst van de bemiddeling moet echter wel openbaar worden gemaakt. Het college moet een verslag opstellen en binnen maximaal zes maanden communiceren over de resultaten. Die vereiste moet transparantie waarborgen en vermijden dat een bemiddeling eindeloos zonder vervolg blijft doorlopen.

Drie situaties zijn mogelijk:

de bemiddeling is geslaagd;
er kon geen akkoord worden bereikt;
de bemiddeling loopt nog en bijkomende informatie zal volgen na afloop van de procedure en in elk geval binnen zes maanden.

De wet preciseert niet hoe die communicatie concreet moet gebeuren. Het komt dus aan het college toe om de meest geschikte middelen te bepalen om de burgers te informeren, rekening houdend met het collectieve belang dat de behandelde problematiek kan hebben, zodat de informatie verder reikt dan enkel de deelnemers aan de bemiddeling.

4. Gemeentelijke autonomie inzake huishoudelijke reglementen

Artikel 91 van de NGW bepaalt dat de gemeenteraad bij het begin van de legislatuur een huishoudelijk reglement goedkeurt dat de regels inzake zijn werking vastlegt en dat hij dit op elk moment kan wijzigen.

In dat verband is het aangewezen dat het huishoudelijk reglement de regels die de wet voorschrijft op duidelijke wijze overneemt, zodat zij voor de burgers toegankelijker zijn en coherenter kunnen worden toegepast.

Wat participatie betreft, verwijst de NGW geregeld naar het huishoudelijk reglement, met name om de praktische modaliteiten van de indiening van verzoeken (formaat, termijnen, indieningskanaal ...) of de organisatie van interventies en debatten in zitting te preciseren.

Meer algemeen vormt het huishoudelijk reglement een essentieel instrument waarmee gemeenten de mechanismen van burgerparticipatie kunnen aanpassen aan hun lokale eigenheden, steeds binnen het door de wet bepaalde kader. Op grond van het beginsel van gemeentelijke autonomie beschikken de overheden over een beoordelingsmarge om deze mechanismen te organiseren en, in voorkomend geval, nieuwe mechanismen te ontwikkelen volgens de regels die zij zelf bepalen. Daarbij spreekt het voor zich dat deze autonomie moet worden uitgeoefend met inachtneming van de beginselen van wettigheid, gelijkheid en non-discriminatie. Elk verschil in behandeling moet dus passend, noodzakelijk en evenredig zijn.

Daarnaast is het belangrijk eraan te herinneren dat de regels die in het huishoudelijk reglement of in een specifiek reglement worden vastgelegd, bindend zijn en dus ook verplichtingen scheppen voor de gemeentelijke overheid zelf.