Naar een participatieve governance voor technische projecten: het voorbeeld van het Be.SHARE Labo

Hoe betrek je burgers, gebruikers en andere belanghebbenden bij een technisch project?

Dat is een vraag die veel gemeenten en gewestelijke administraties zich stellen. Moet je een burgerpanel oprichten? Een adviescomité? Besluitvormingsorganen openstellen voor medebeslissing? Of een andere vorm van dialoog ontwikkelen?

Binnen het Europese project Be.SHARE van Leefmilieu Brussel, gericht op de uitrol van een warmte- en koudenet in de Noordwijk, lag die vraag aanvankelijk volledig open. De projectdragers wilden gebruikers en betrokken actoren actief betrekken. De uitdaging bestond erin te bepalen hoe en waarom dat moest gebeuren.

Copywright: Brussel Leefmilieu/ schema Citytools

Bestaat er een beproefd participatie-instrument voor dit soort projecten?

Het eerlijke antwoord is nee: er bestaat geen kant-en-klare formule. Vooraleer men nadenkt over een participatie-instrument, moeten de projectdragers het eens worden over de governance van het project, rekening houdend met de context, de betrokken actoren, de projectuitdagingen en de werkelijke beslissingsruimte.

In dit artikel gebruiken we de term governance in zijn meest algemene en inclusieve betekenis: de manier waarop een project rollen, verantwoordelijkheden, dialoogruimtes en besluitvormingsmechanismen organiseert tussen de verschillende betrokken actoren. Dit omvat ook de plaats die burgers, gebruikers en andere belanghebbenden krijgen binnen een project, zowel via besluitvormingsmechanismen als via overleg- en participatieprocessen.

Met andere woorden: governance gaat niet enkel over de vraag wie beslist, maar ook over hoe verschillende belanghebbenden worden betrokken en hoe hun bijdragen zich verhouden tot de uiteindelijke beslissingen.

We verkennen deze vraag aan de hand van het voorbeeld van Be.SHARE, een bijzonder interessant praktijkgeval. De projectpartners vertrokken immers niet vanuit een vooraf bepaald participatiemodel, maar vanuit een reflectie over de doelstellingen van participatie en over de rol die gebruikers konden opnemen binnen de governance van het project.

In deze context dient het opnemen van participatieruimtes in de governance minstens drie complementaire doelstellingen:

•    Technisch: het energienet verbeteren door het af te stemmen op de vastgestelde gebruikspatronen en de realiteit op het terrein.

•    Sociaal: de verschillende gebruikersgroepen de energietransitie helpen toe-eigenen en oplossingen ontwikkelen die als legitiem en wenselijk worden ervaren.

•    Wetenschappelijk: het participatietraject gebruiken als ruimte voor collectief leren en experimenteren om beter inzicht te krijgen in succesfactoren, beperkingen en verbeterkansen.

Naast deze operationele doelen beantwoordt participatie ook aan een principe van betrokkenheid en aan het politieke uitgangspunt “nothing about us without us” (“niets over ons zonder ons”).

Een governance uitwerken die past bij het project

De valkuil van een gestandaardiseerd participatie-instrument

De zoektocht naar het "ideale participatie-instrument" vertrekt vaak vanuit een lovenswaardige ambitie: participatie ernstig nemen en zorgvuldig organiseren. Hoewel het mogelijk en wenselijk is om kwaliteitscriteria te ontwikkelen, bestaat er geen universele en reproduceerbare standaard.

Eenzelfde participatie-instrument is immers niet geschikt voor alle projecten. Daarom moet eerst worden nagedacht over de governance van het project en over de afbakening van de participatie.

In de praktijk zien we dat elk project rekening moet houden met juridische, politieke of technische beperkingen, dat de participatiegraad sterk kan verschillen en dat de betrokken actoren uiteenlopende rollen en verwachtingen hebben. Wat in het ene project werkt, kan in een ander project zelfs contraproductief zijn.

Participatie begint dus niet met een vooraf bepaald instrument, maar met een gesprek tussen projectdragers over de governance en de reële beslissingsruimte.

De kernvraag luidt daarom niet: "Welk participatie-instrument kiezen we?", maar eerder: "Hoe komen we tot een model dat werkt in deze specifieke context?"

Dit vraagt tijd en dialoog:

1.    De uitdagingen identificeren en de belanghebbenden in kaart brengen.
2.    Verwachtingen en bezorgdheden expliciteren.
3.    Nagaan wat mogelijk is, en wat niet.
4.    Voorstellen iteratief ontwikkelen en bijsturen.

Pas daarna kan een participatie-instrument worden gekozen, zoals een adviesraad, burgerpanel, gemengd comité of een andere formule die aansluit bij de werkelijke speelruimte van het project.

Binnen Be.SHARE maakte deze ontwerpfase integraal deel uit van de opdracht van 21Solutions, het bureau dat de participatieve begeleiding verzorgde. Tijdens het opstellen van het bestek voor de opdracht had de Dienst Participatie van het Brussels Gewest immers aanbevolen om de dienstverleners ruimte te laten om zelf een voorstel uit te werken voor het op te zetten governancemodel, evenals voor de aanpak om dit model vorm te geven.

Vanaf de start van het project werd tijd vrijgemaakt om na te denken over het meest geschikte participatiekader: de doelstellingen, samenstelling, rol, werkwijze en aansluiting op de governance van het project.

Deze voorbereidende fase moest vermijden dat een standaardmodel zomaar werd overgenomen, en moest leiden tot een stapsgewijs en gezamenlijk ontwikkeld model dat aansloot bij de realiteit en beperkingen van het project.

Vier principes om over governance na te denken

De ervaring leert dat vier elementen essentieel zijn, ongeacht de gekozen participatievorm.

1. Transparantie over het kader

Participatie mislukt vaak wanneer onduidelijk blijft waar de beïnvloedingsmogelijkheden liggen.

Het is daarom essentieel om vanaf het begin duidelijk te maken:

•    welke beslissingsruimte bestaat;
•    waar de grenzen liggen;
•    hoe en door wie de uiteindelijke beslissingen worden genomen.

Transparantie betekent niet alleen informatie delen. Het houdt ook in dat de spelregels expliciet worden gemaakt.
Binnen Be.SHARE leidde deze reflectie ertoe dat vanaf het begin duidelijk werd afgebakend wat onder dialoog viel en wat onder de verantwoordelijkheid van de projectdragers bleef.

2. De kwaliteit van de dialoog organiseren

Participatie wordt vaak gereduceerd tot organisatieschema's en procedures: comités, stuurgroepen of panels. In werkelijkheid wordt kwaliteitsvolle participatie in de eerste plaats bepaald door de manier waarop de dialoog wordt georganiseerd:

•    wie krijgt het woord;
•    welke vormen van kennis worden erkend;
•    hoe worden deelnemers ondersteund om effectief deel te nemen?

De kwaliteit van die dialoog beïnvloedt rechtstreeks hoe de governance in de praktijk functioneert.

Dit is bijzonder belangrijk binnen Be.SHARE, waar gebruikers, technische beheerders, intermediaire actoren en projectpartners met zeer uiteenlopende realiteiten met elkaar in gesprek moeten gaan.

3. Spanningen niet vermijden, maar organiseren

Participatie genereert altijd spanningen:

•    tussen burgers en overheden;
•    tussen ervaringskennis en technische expertise;
•    tussen uiteenlopende belangen;
•    tussen wat wenselijk en wat haalbaar is.

Goede governance probeert deze spanningen niet weg te werken, maar zichtbaar te maken en voorwaarden te creëren om er constructief mee om te gaan.

Dergelijke spanningen wijzen vaak op reële belangenverschillen, beperkingen of uitdagingen.
In het geval van Be.SHARE gaat het onder meer om de spanning tussen technische expertise en gebruikerservaring, maar ook tussen participatieve ambities en de werkelijke beïnvloedingsmogelijkheden.

4. Zonder terugkoppeling geen participatie

Een vaak onderschat maar fundamenteel principe is opvolging. Participatie verliest snel aan geloofwaardigheid wanneer deelnemers niet weten wat er met hun bijdragen gebeurt.

Daarom moet duidelijk worden vastgelegd:

•    hoe bijdragen worden meegenomen;
•    hoe beslissingen worden toegelicht;
•    hoe resultaten aan deelnemers worden teruggekoppeld.

Terugkoppeling is geen administratieve stap achteraf, maar een centraal onderdeel van de governance.

Ook binnen Be.SHARE werd dit geïdentificeerd als een essentiële voorwaarde voor de geloofwaardigheid van het toekomstige Be.SHARE Labo.

Wil je meer weten? Bekijk dan onze fiche over een kader voor participatieve initiatieven

Van principes naar een governancemodel: het voorbeeld van Be.SHARE

Deze principes bepalen op zich niet welke participatievorm moet worden gekozen. Ze vormen eerder richtinggevende bakens voor het ontwerpen van een governance die past bij de context.

In het geval van Be.SHARE leidden ze geleidelijk tot de ontwikkeling van een specifiek model: het Be.SHARE Labo.

De principes hierboven werden niet achteraf gebruikt als analysekader. Ze ontstonden gaandeweg tijdens de zoektocht naar een antwoord op een eenvoudige vraag: welke plaats willen we gebruikers en andere belanghebbenden geven binnen de governance van het project?

Om die vraag te beantwoorden werden samen met de projectpartners verschillende scenario's onderzocht. De gesprekken gingen onder meer over:

•    de samenstelling van het governance-orgaan;
•    de rol van de verschillende actoren;
•    de aanwezigheid van besluitvormers;
•    de werkelijke invloed van deelnemers;
•    de organisatie van terugkoppelingsmechanismen.

Dit proces leidde uiteindelijk tot de keuze voor een Be.SHARE Labo: een ruimte voor dialoog, collectief leren en continue verbetering van het project.

Concreet gaat het om een gemengd comité waarin verschillende profielen samenkomen: gebruikers, technische actoren, intermediaire organisaties en projectpartners. Besluitvormers zijn geen vaste leden, maar kunnen worden betrokken wanneer bepaalde onderwerpen hun tussenkomst vereisen.

Het systeem is bovendien flexibel: de samenstelling kan evolueren afhankelijk van de besproken thema's en de benodigde expertise, zodat steeds de meest relevante actoren betrokken worden.

Het Be.SHARE Labo heeft een adviserende rol binnen een ruimer besluitvormingsproces en fungeert als ruimte voor dialoog en collectief leren. Het maakt een voortdurende uitwisseling mogelijk tussen het terrein en het project. Gebruikerservaringen, operationele beperkingen en signalen uit de praktijk worden zo hefbomen voor continue verbetering.

De keuze voor een adviescomité in plaats van een medebeslissingsorgaan is niet toevallig. Ze vloeit rechtstreeks voort uit de reflectie over de beslissingsruimte van het project en over de rol die participatie kan spelen binnen een complex technisch project.

Deze keuze houdt eveneens verband met het kader van het Europese project, dat gepaard gaat met een relatief krappe timing en vaste deadlines. In die context was het noodzakelijk te kiezen voor een governancevorm die een zinvolle betrokkenheid van de stakeholders mogelijk maakt en tegelijkertijd rekening houdt met de operationele beperkingen van het project.

Een dialoogruimte eerder dan een medebeslissingsorgaan

Dit model vertaalt concreet de vier hierboven beschreven principes:

1.    De rol van het gemengd comité en de grenzen ervan zijn vanaf het begin duidelijk.
2.    De begeleiding is erop gericht uiteenlopende profielen met elkaar in dialoog te brengen.
3.    Spanningen tussen actoren worden erkend en georganiseerd in plaats van vermeden.
4.    Er wordt bijzondere aandacht besteed aan terugkoppeling, zodat deelnemers begrijpen welke impact hun bijdrage heeft.

De kracht van het Be.SHARE Lab schuilt dan ook niet uitsluitend in zijn structuur, maar vooral in de manier waarop deze principes in de praktijk worden gebracht.

Wie vertrouwd is met de participatieladder zal wellicht opmerken dat het Be.SHARE-comité geen belangrijke beslissingsmacht heeft. Die keuze is bewust gemaakt. Het comité neemt zelf geen beslissingen en deelt de macht niet met de projectdragers.

Toch beschikken gebruikers dankzij dit comité over een gestructureerde ruimte om tijdens de ontwikkeling en exploitatie van het netwerk hun ervaringen, vragen en aandachtspunten naar voren te brengen.

De meerwaarde ligt in het vermogen om inzichten uit de praktijk zichtbaar te maken, aanbevelingen te formuleren en een continue leer- en feedbacklus te voeden.

Invloed wordt hierbij minder uitgeoefend via formele macht dan via het systematisch aanbrengen van observaties, ervaringen en signalen die bijdragen aan de verbetering van het project.

Die keuze houdt ook verband met de technische complexiteit van het project. In zo'n context zou het illusoir zijn te denken dat één enkele beslissing, genomen door een legitieme autoriteit, definitief uitsluitsel kan bieden. Het is daarom relevanter om besluitvorming op te vatten als een opeenvolging van momenten van afstemming, waarbij nieuwe informatie en inzichten voortdurend kunnen worden geïntegreerd.

Vanuit dit perspectief zijn transparantie en opvolging cruciaal: deelnemers moeten begrijpen welke rol zij spelen, welke invloed ze kunnen uitoefenen en wat er met hun bijdragen gebeurt. Problemen ontstaan doorgaans niet door een gebrek aan beslissingsmacht, maar door een verschil tussen verwachtingen en realiteit. 

Het pilootproject Be.SHARE is bijzonder interessant vanwege het traject dat werd afgelegd om tot dit gemengde gebruikerscomité te komen, waarin een principe van co-creatie concreet vorm krijgt. Het toont aan dat een open reflectie over de rol van belanghebbenden tot uiteenlopende oplossingen kan leiden, afhankelijk van de context, en dat kwaliteitsvolle participatie begint met een transparante, realistische en oprechte dialoog tussen projectdragers.

Tegelijk blijven er belangrijke uitdagingen bestaan, bijvoorbeeld op het vlak van het aantrekken van deelnemers en het langdurig behouden van hun engagement. Het Be.SHARE-lab bevindt zich immers nog in een opstartfase en er bestaan nog verschillende open vragen over de concrete werking ervan en de mate waarin het het project op langere termijn duurzaam kan beïnvloeden.

Conclusie

De ervaring van Be.SHARE toont aan dat er waarschijnlijk geen ideaal participatiemodel bestaat dat in elke context toepasbaar is. De echte uitdaging ligt niet in het definiëren van een universeel instrument, maar in het ontwikkelen van een kader dat aansluit bij de context, de betrokken actoren en de beschikbare beslissingsruimte.

Hoewel participatie kan steunen op principes zoals transparantie, kwaliteitsvolle dialoog, het erkennen van spanningen en systematische terugkoppeling, moet de concrete vorm telkens gezamenlijk worden opgebouwd en doorheen de tijd worden aangepast.

Meer weten

Zoom-In 1 : Setting up a governance model to co design the future management of a district heating | Portico

Schrijf je in op de nieuwsbrief Be.SHARE