Burgervergadering, deliberatieve mini-publics

Beschrijving:

Deliberatieve mini-publics zijn vergaderingen van burgers, die meestal worden geselecteerd door loting, en die beraadslagen over een sociale en politieke kwestie. Deze participatietrajecten leggen de nadruk op de diversiteit van de groep en de kwaliteit van de dialoog, om onderbouwde aanbevelingen te formuleren.

Doelstellingen:

• Ondersteuning bieden bij de politieke besluitvorming mogelijk maken;
• adviezen en aanbevelingen formuleren binnen het maatschappelijk debat;
• het perspectief van de burger integreren in de ontwikkeling, uitvoering of evaluatie van overheidsbeleid;
• een bevoorrecht kader creëren voor democratische uitwisseling, met een representatieve groep burgers die de diversiteit van de bevolking weerspiegelt;
• inclusieve beraadslaging stimuleren via loting en een aangepast animatiekader;
• het brede publiek bewust maken van het thema en de bijhorende sociale en politieke uitdagingen via mediatisering van de burgervergadering.

Deliverables en resultaten

De aanbevelingen worden samengebracht in een verslag dat wordt voorgelegd aan de organiserende overheid, ter ondersteuning van haar besluitvorming en als leidraad voor het beleid.

In dat verslag wordt doorgaans per aanbeveling aangegeven of er consensus over bestaat en, indien van toepassing, welke minderheidsstandpunten leven.

Het wordt ook vaak doorgegeven aan andere instellingen die bevoegd zijn voor bepaalde aspecten.

De regelingen voor het geven van onderbouwde feedback en de opvolging van de aanbevelingen, verschillen per context, dus is het belangrijk om deze op voorhand duidelijk vast te leggen.

Vooraf

Een bestuursstructuur opzetten

Bij de organisatie van een burgervergadering is het essentieel om een bestuursstructuur op te zetten die instaat voor de naleving van de regels en de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden.

Hoewel de organiserende overheid veel  taken op zich kan nemen, maar er moet ook een kader zijn voor onafhankelijke controle. Die controle kan worden uitgeoefend door een comité, dat verschillende namen kan dragen: "ondersteuningscomité", "stuurcomité", "waarborgcomité", enz.

Naast het opstellen van de interne regels, kunnen deze bestuursleden ook toezien op de informatie en de expertise die aan de deelnemers van de burgervergadering worden verstrekt.

De administratie erbij betrekken en haar rol definiëren

Om effectief invloed te hebben op het gevoerde beleid moeten de deliberatieve mini-publics geïntegreerd zijn in het besluitvormingsproces en in de politieke en administratieve structuren. Dat vraagt een investering van de administratie, inclusief bewustwording van het belang van burgerinspraak, zodat aanbevelingen effectief meegewogen kunnen worden.

Door de administratie al vroeg te betrekken bij het ontwerpen van het proces en het kaderen van de thema’s, vergroot de kans dat aanbevelingen goed worden ontvangen en verwerkt. Ambtenaren spelen bovendien een sleutelrol als aanspreekpunt voor deelnemers en kunnen hun technische expertise inzetten. Hun rol kan variëren afhankelijk van hun betrokkenheid: het opstellen van notulen, het analyseren van aanbevelingen, opvolging verzorgen, de leden ondersteunen, de inhoud toelichten in begrijpelijke taal, technische ondersteuning bieden, enz.

De opdracht en de positionering van de vergadering definiëren

De functie van deliberatieve mini-publics moet duidelijk bepaald worden door de verantwoordelijken. Het proces moet haalbaar zijn en rekening houden met de beschikbare middelen en de bestaande beperkingen, zoals materiële, tijdsgebonden en politieke factoren. Dit voorbereidende werk omvat alle fasen van de scoping (zie themafiche), van de wervingsmethoden van de deelnemers tot de integratie van de resultaten in de politieke besluitvorming en het beleid.

Een cruciale stap is het opstellen van een duidelijk stappenplan, waarin niet alleen de voorwaarden voor het debat worden vastgelegd, maar ook de respectieve rollen en verantwoordelijkheden, benodigde middelen en een tijdschema. Even belangrijk is het om van meet af aan na te denken over het mandaat van de gelote burgers. Idealiter worden deze ontwerpprincipes al gedeeld op het moment van de uitnodiging tot deelname.

Voldoende middelen toewijzen: de typische elementen van een budget voor deliberatief mini-publics

Er moet voldoende middelen, tijd en budget worden vrijgemaakt, vooral om te zorgen voor een diverse en inclusieve selectie van burgers mogelijk te maken én om opvolging en evaluatie te garanderen. Er moet ook vooraf worden nagedacht over de communicatie en informatievoorziening rond het traject, zodat het overlegproces verbonden blijft met het publieke debat.

De kosten van een deliberatief mini-public variëren sterk per project. Belangrijke factoren bij het opstellen van het budget zijn het aantal dagen dat het proces in beslag neemt en het aantal betrokken burgers. Soms kunnen interne middelen worden ingezet voor bepaalde leveringen en diensten, maar vaak zijn externe dienstverleners nodig, wat het budget aanzienlijk kan verhogen.

Er zijn vijf grote kostenposten:

1. selectie van de deelnemers (tijdsinvestering, verzending van brieven en opvolging bij de burgers die hebben geantwoord).
2. Materiële organisatie van de bijeenkomsten (locatie, onthaal, accommodatie, onkostenvergoedingen).
3. Professionele ondersteuning zoals facilitatie van de beraadslaging, deskundige inbreng en de redactie van het eindadvies.
4. Communicatie en publiekswerking.
5. Aanvullende kosten afhankelijk van de schaal van het project. Private operatoren kunnen voor deze verschillende diensten enkele duizenden euro's kosten.

De OESO-databank geeft als richtlijn een gemiddelde kostprijs van 200.000 euro aan, berekend op basis van de 70 Europese gevallen (2023). De mediaan ligt rond de 50.000 euro, met een breed bereik: van 5.000 euro voor een lokaal initiatief begin 2010 tot 5.000.000 euro voor de Franse Klimaatconventie van 2020. Dat voorbeeld is een extreme uitzondering. Andere nationale projecten (zoals in Ierland of Duitsland) blijven tussen de 1 tot 2 miljoen euro.

Twee voorbeelden uit het Brussels Gewest:

• een overlegcommissie rond een specifiek thema kost ongeveer 90.000 euro
• het jaarlijkse budget voor de klimaatraad bedraagt ongeveer 275.000 euro, inclusief: de organisatie van de vergaderingen, loting, communicatie, agenderings- en opvolgingscomités en terugkoppelingsmomenten tussen twee cycli van deze permanente vergadering.

Over het proces communiceren om de waargenomen legitimiteit ervan te vergroten

Het is belangrijk om de opzet en de werking van het overlegproces duidelijk en tijdig te communiceren, zodat het brede publiek begrijpt wat het proces inhoud, welk doel het dient en welke impact wordt nagestreeft. Om dit te bereiken kan het de moeite waard zijn een communicatieplan te ontwikkelen om het werk van de vergadering meer onder de aandacht te brengen.

Beslissen over het onderwerp en de agenda

De keuze van het juiste onderwerp of de juiste vraag is cruciaal. De bevoegdheden van de organiserende instelling vormen een bepalend kader voor die keuze. De vraag moet zo geformuleerd zijn dat ze een vraag van algemeen belang wordt.

Of de vergadering al dan niet permanent is (of ze dus al dan niet elk jaar wordt verlengd), bepaalt de mogelijkheid om een of meer opeenvolgende thema's te exploreren.

De plaats van de resultaten in het besluitvormingsproces definiëren

Het is belangrijk om na te denken over de manier waarop de resultaten zullen worden geïntegreerd in het publieke besluitvormingsproces. Het tijdschema van de deliberatieve mini-publics moet afgestemd zijn op de betrokken beleidscyclus en de verantwoordelijkheden en deadlines voor de opvolging moeten worden vastgesteld vóór het begin van het proces.

Het is bijvoorbeeld mogelijk om te bepalen of de resultaten van de participatie door politici zullen worden besproken, gevolgd door een schriftelijke reactie om de aanvaarding, afwijzing of wijziging van de aanbevelingen toe te lichten.

Het is ook mogelijk om aanbevelingen die een bepaalde ondersteuningsdrempel overschrijden, een vooraf gedefinieerde status te geven. In het geval van unanimiteit of een gekwalificeerde meerderheid kan het politieke orgaan in kwestie zichzelf bijvoorbeeld dwingen om tot aanpassingen over te gaan of om een volksraadpleging te organiseren (d.w.z. stemming, referendum).

Deze werkwijzen versterken de legitimiteit van het proces, doordat ze verder gaan dan een minimale vorm van overweging die zich zou beperken tot een eenvoudige "agendering" zonder verdere toelichting.

Zorgen voor inclusieve en eerlijke vertegenwoordiging

Om een zo breed en divers mogelijk publiek te bereiken, moet prioriteit worden gegeven aan een verscheidenheid aan wervings- en bewustmakingsstrategieën. Als er in de literatuur sprake is van "deliberatieve mini-publics", dan impliceert dit dat het wervingsproces een loting omvat, maar ook andere wervingsmethodes zijn denkbaar.

Om participatie op een meer rechtvaardige basis aan te moedigen, zijn vergoedingen, terugbetaling van onkosten en het ten laste nemen van kinderopvang en zorg voor afhankelijke personen mogelijk, evenals aanpassingen voor personen met een handicap.

Middelen aanbieden om een onderbouwd en weloverwogen oordeel mogelijk te maken

Om de deelnemers in staat te stellen duidelijke aanbevelingen te formuleren, is het belangrijk om hen te voorzien van transparante, diverse en evenwichtige informatie over het onderwerp van debat. De ervaring leert dat het nuttig is om een infopakket te verstrekken voordat het proces begint. Het is een essentieel hulpmiddel om ervoor te zorgen dat de deelnemers goed geïnformeerd en voorbereid zijn op het beraadslagingsproces. Het bevat samenvattende documenten over de kwesties of onderwerpen die tijdens de vergadering worden besproken. Dit kunnen verslagen, onderzoeksresultaten, oriënteringsnota's of andere relevante documenten zijn om de deelnemers van context en essentiële informatie te voorzien.

Het infopakket bevat vaak ook preciseringen over de manier waarop de vergadering zal worden geleid, evenals praktische informatie, ter aanvulling van vragen en antwoorden op een specifieke website.

Tijdens

Begeleiding bieden voor opbouwende uitwisselingen

Begeleiding in de plenaire vergadering en in kleine groepjes is cruciaal voor het succes van de beraadslaging. De uitdaging is om diverse groepen doeltreffend te laten samenwerken, waarbij de nadruk ligt op het op een evenwichtige manier betrekken van iedereen. Zo kan de facilitatie helpen om de gemeenschappelijke ideeën beter in de verf te zetten en ieders kennis en ervaringen optimaal te benutten.

De personen die verantwoordelijk zijn voor de begeleiding, vervullen ook de rol van betrouwbare derde partij. Ze zorgen ervoor dat het debat niet in het voordeel van één deel van de groep verloopt: evenwichtige verdeling van de spreektijd, respect voor beleefde omgangsregels, luisteren naar argumenten, enz. Faciliteren betekent je bewust zijn van de machtsverschillen binnen een groep en ernaar streven die te verminderen. De personen die verantwoordelijk zijn voor de begeleiding, moeten aandacht hebben voor deze aspecten en mogen er niet voor terugdeinzen ze aan het licht te brengen.

Het komt vaak voor dat de leden van de burgervergadering een deliberatiecharter ondertekenen waarin ze zich verbinden tot het respecteren van het uitwisselingskader, de personen en hun meningen. De regels die op de eerste dag worden gepresenteerd, leggen het belang uit van luisteren, welwillendheid en een evenwichtige spreiding van het woord tijdens de debatten.

De mogelijkheid bieden om deskundigen te horen en te ondervragen

Aan het begin van de vergadering is het belangrijk dat de deelnemers meer te weten komen over het onderwerp in kwestie. Deze leerfase moet een actief proces zijn. Deelnemers moeten worden aangemoedigd om kritisch na te denken over de informatie die ze krijgen en moeten de mogelijkheid hebben om vragen te stellen of zelfs de uitspraken van de deskundigen ter discussie te stellen. De leerfase zou een constructief ontdekkingsmoment in groep moeten zijn, gebaseerd op wat de deelnemers denken te moeten vernemen om het onderwerp adequaat te kunnen behandelen en relevante aanbevelingen te kunnen doen.

Naast de initiële afbakening van het onderwerp moet de selectie van deskundigen openstaan voor de behoeften die door de deelnemers worden geuit. Als de tijd en de organisatie het toelaten, moeten de deelnemers kunnen bijdragen aan het selectieproces van deskundigen in samenwerking met het stuurcomité. Een alternatieve optie is om toe te staan dat er aanvullende profielen worden gesuggereerd, met feedback van het organiserende team over de gelegde contacten.

Verschillende leerstijlen en visualisatiemethoden gebruiken

Hoewel presentaties door deskundigen ter zake, gevolgd door een vragenuurtje, de meest gebruikelijke methode vormen om leerinhoud over te brengen tijdens deliberatieve mini-publics, kan het de voorkeur verdienen om andere leer- en discussievormen te gebruiken. Deelnemers kunnen bijvoorbeeld bewust worden gemaakt van de kwestie door bezoeken onder begeleiding van belanghebbenden of deskundigen.

In andere contexten kunnen video's van de betrokken personen of verhalende scenario's worden gebruikt om de deelnemers te helpen de concrete gevolgen van hun voorstellen te visualiseren. Openstaan voor andere leermethoden leidt tot een beter begrip van de behandelde onderwerpen. 

Voldoende tijd geven om de informatie te bestuderen en een geïnformeerd oordeel te vormen

De groep moet genoeg tijd hebben om te beraadslagen en alle belangrijke gezichtspunten over het onderwerp te overwegen. De groep moet in staat zijn om overeenstemming te bereiken over de verschillende subthema’s, ideeën en aanbevelingen vóór elke mogelijke stemronde.

Er moet ook voldoende tijd worden uitgetrokken om na te gaan of er een minderheid is die het niet eens is met een deel van de aanbevelingen en om die minderheid een respectvolle plaats te geven, zowel in de uitwisselingen als in de uiteindelijke opstelling van het door te geven advies.

Van debat naar voorstellen

De afsluiting van een deliberatief mini-public is een cruciaal moment waarop het bereikte consensus binnen de groep wordt gedeeld. Soms is het niet eenvoudig om tot een conclusie te komen, en dit kan betekenen dat je van een deliberatieve aanpak naar een aggregatieve aanpak* moet overschakelen (met andere woorden: tellen, stemmen). In veel van de mini-publics die vandaag worden georganiseerd, wordt vaak gestemd met een gewone of gekwalificeerde meerderheid om de mate van overeenstemming over de voorstellen te meten.

De belanghebbenden en het grote publiek bij het proces betrekken

De belanghebbenden en de personen met concrete ervaring met de besproken kwestie zouden zich net zo goed moeten kunnen laten horen in het beraadslagingsproces als degenen met academische of technische deskundigheid. Dit verbetert niet alleen de beraadslaging zelf, maar verhoogt ook de legitimiteit van het proces en heeft bijgevolg een positieve invloed op de inachtneming van de resultaten van het proces.

Voor het grote publiek is een platform denkbaar waarop burgers die niet zijn uitgeloot of belanghebbenden die niet zijn gehoord, hun mening kunnen geven over het onderwerp. Het is zelfs mogelijk om hen in bepaalde fasen bij de beraadslaging te betrekken, zoals bij het voorstellen van deskundigen of subthema's voor discussie. Om ervoor te zorgen dat de burgervergadering niet wordt gezien als een "besloten" orgaan, is het in ieder geval belangrijk om te zorgen voor transparante communicatie over haar werkzaamheden. Daartoe vormen infoworkshops tijdens het hele proces ook een interessante optie. Een minimum is het delen van het tijdschema, video's of presentaties door deskundigen en de notulen van de lopende werkzaamheden.

De persoonlijke levenssfeer van de deelnemers beschermen

Transparantie moet worden afgewogen tegen de behoefte aan vertrouwelijkheid en bescherming van de privacy van de leden van de burgervergadering. In de praktijk kunnen presentaties van deskundigen worden uitgezonden en heruitgezonden, maar de discussies van de leden van de vergadering blijven vertrouwelijk. Bovendien moeten de deelnemers er altijd aan herinnerd worden dat ze alleen hun voornaam mogen geven en niet hun achternaam (bijvoorbeeld tijdens online zittingen of uitwisselingen met journalisten).

Na

Communiceren over de resultaten

Alle burgers moeten toegang hebben tot het verslag over het proces en de resultaten ervan. Er kan gebruik worden gemaakt van een specifieke website om verslag uit te brengen en te communiceren over de opvolging, door de stand van zaken aan te geven en de maatregelen te beschrijven die zijn genomen naar aanleiding van de burgervergadering.

Inspelen op de aanbevelingen en voorzien in ontmoetingen

Idealiter wordt een duidelijke en schriftelijke rechtvaardiging gegeven voor elke aanbeveling van de burgers. Zes tot twaalf maanden na de publicatie van het verslag kan er opnieuw een vergaderweekend worden georganiseerd, zodat de vergadering de acties van de overheid kan onderzoeken. Het is ook mogelijk om de burgers formeel te betrekken bij de opvolgingsfase door middel van een opvolgingscomité dat bestaat uit willekeurig gekozen leden van de vergadering.

Er worden idealiter enkele bijeenkomsten gepland tussen de overheidsinstantie en de deelnemers aan het overlegproces in de periode na ontvangst van de aanbevelingen. Deze contactmomenten dienen om te communiceren en om de burgers en de verschillende belanghebbenden te betrekken bij het antwoord en de politieke en administratieve opvolging.

In sommige processen worden de aanbevelingen niet alleen voorgesteld aan de overheid die de opdracht tot beraadslaging heeft gegeven, maar ook aan de belanghebbenden en het publiek. Het is ook mogelijk om de belanghebbenden en het maatschappelijk middenveld hierbij te betrekken om het antwoord van de bevoegde overheid te evalueren.

Lering trekken uit de ervaring: de evaluatie

De meest betrouwbare methode om een proces te beoordelen, is een onafhankelijke evaluatie. Voor kleinere, kortere processen beveelt de OESO zelfrapportage door de leden en de organisatoren aan, wat ook de leerervaring kan verbeteren.

Verdere info:

• "Burgerraad voor het klimat in Brussel en goede praktijken": https://www.klimaatraad.brussels/goede-praktijken-in-participatieve-democratie/ 
• "Burgerraad voor het klimat: methodologische evaluatie na twee cycli" : https://www.klimaatraad.brussels/wat-zijn-de-resultaten-na-twee-cycli-van-de-burgerraad-voor-het-klimaat-2/ 
• KNOCA, Knowledge Network on Climate Assemblies, N. Abbas, G. Smith, 2024, "Towards Permanent Climate Citizens' Assemblies : Learning from the Early adopters" : https://www.knoca.eu/