Participatieniveaus

Participatie in het besluitvormingsproces

Er wordt vaak verwezen naar een ‘burgerparticipatieladder’ met verschillende participatieniveaus. Deze niveaus weerspiegelen het belang dat aan het participatieve proces wordt toegekend in de politieke besluitvorming door de overheden die deze democratische ruimten organiseren. Ze zijn daarom afhankelijk van de mate van invloed op de politieke besluitvorming en van de impact die participatie kan hebben op het overheidsbeleid.

Een essentieel aspect van een participatief proces

Het verduidelijken en communiceren van het participatieniveau vóór elk initiatief is een fundamenteel aspect van het vertrouwenscontract dat de verschillende stakeholders bindt. Met deze informatie kunnen burgers weloverwogen participeren. Ze inspireren tot een ‘participatiemandaat’ dat de opdracht vastlegt die aan de deelnemers werd toevertrouwd en waarin de uitdagingen, de verwachtingen en de manoeuvreerruimte worden beschreven. Dit maakt deel uit van de ‘omkadering’ van participatieve procedures.

De niveaus geven informatie over wie initiatief kan nemen en wie de legitimiteit heeft om te beslissen. In een representatieve democratie is politieke besluitvorming de bevoegdheid van personen die werden verkozen via het algemeen kiesrecht. Burgerparticipatie verrijkt en vervolledigt dit besluitvormingsmodel.

Overzicht van participatieniveaus

Beschrijving van participatieniveaus

Niveau	Beschrijving
Informatie	Informatie beschikbaar stellen, maar ook de toe-eigening ervan vergemakkelijken, om overheidsbeleid of een bepaald project bekend te maken en uit te leggen
Raadpleging	Meningen verzamelen over een thema of project, om te helpen bij het besluitvormingsproces, met een onderbouwde terugkoppeling over de redenen waarom deze meningen wel of niet werden meegenomen
Co-constructie	Een brede waaier aan actoren betrekken en een dialoog opzetten tussen stakeholders bij de ontwikkeling of implementatie van beleid of van een project
Medebeslissing	Het delen van de beslissingsbevoegdheid over het initiatief of de uitvoering van een project tussen overheidsinstanties en partners, waaronder burgers en verenigingen
Delegatie	Co-beheer organiseren en derden de verantwoordelijkheid geven voor de uitvoering van een project
Interpellatie	Burgers in staat stellen om een behoefte te uiten of aan te geven dat ze het niet eens zijn met een beslissing of project

Voordelen en beperkingen van participatieniveaus

Niveau	Voordelen	Beperkingen
Informatie	Burgers ontvangen informatie over lopende projecten en beleid. De informatie vestigt de aandacht van burgers op onderwerpen of problemen.	Geen ruimte voor participatie en burgerbetrokkenheid
Raadpleging	Een brede waaier aan meningen kan worden verzameld over een korte of lange periode.	Proces van het verzamelen van gegevens of individuele meningen, eventueel met uitwisseling tussen burgers Weinig ruimte voor interactie met overheidsinstanties
Co-constructie	Er wordt een intensieve uitwisseling georganiseerd tussen burgers en overheidsvertegenwoordigers. Als deze systemen representatief genoeg zijn, kunnen ze vastgelopen situaties doorbreken met een doordacht oordeel en kunnen ze zorgen voor meer sociale acceptatie.	Behoefte aan solide processen, facilitering en methoden, anders groot risico op mislukking Kostbaar op vlak van mensen, geld en tijd Noodzaak om het systeem te koppelen aan het formele besluitvormingsproces om echt invloed te kunnen uitoefenen
Medebeslissing	Ruimte voor creativiteit van burgers. De betrokken burgers kunnen invloed uitoefenen op de uitvoering van projecten.	Soms complexe opzet van projecten, met risico op uitsluiting of elitisme Variabele ruimte voor discussie
Delegatie	Burgers kunnen zelf over projecten beslissen en/of ze uitvoeren, wat een positief effect heeft op de sociale cohesie.	Mogelijk kostbaar op vlak van financiële middelen en tijd Ruimte voor uitwisseling en discussie verschilt per initiatief
Interpellatie	Interpellatie brengt elementen en problematische aspecten van het beleid aan het licht waarvan de besluitvormers zich niet bewust zijn. Het kan leiden tot correcties en sociaal passendere maatregelen.	Zeer sterke zelfselectie van burgers, met risico op polarisatie

Geschiedenis

De ladder die hierboven door de Dienst Participatie in het Brussels Gewest wordt voorgesteld, is een aanpassing en vereenvoudiging van verschillende bestaande ladders. Hieronder volgt een korte voorstelling van de verschillende inspiratiebronnen en een overzicht van de ladders die al bestaan in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Deze voorbeelden laten zien dat deze onderverdelingen het resultaat zijn van onderhandelingen en aangepast moeten worden aan de context om zo gepast mogelijk te zijn. We komen hier later op terug: “Naar een gedeelde terminologie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”.

De originele ladder van Sherry R. Arnstein

Als men spreekt over niveaus en deze samenvoegt tot een ladder, verwijst dit (impliciet of expliciet) naar Sherry R. Arnsteins artikel A Ladder of Citizen Participation, gepubliceerd in 1969 in Journal of the American Institute of Planners.

Dit artikel wordt vaak geciteerd en opgenomen in professionele middens die rond participatie werken. De auteur, een adviserend socioloog, benadrukt aan het begin van haar tekst dat deze typologie “bewust provocerend” is en richt zich daarom op het delen van bevoegdheid als kern van burgerparticipatie.

Deze originele ladder van burgerparticipatie bevat acht niveaus. De eerste niveaus (manipulatie, therapie) gaan over non-participatie. Het middelste deel van de ladder bevat minimale vormen van het afdragen van macht aan burgers door besluitvormers (informatie, raadpleging, geruststelling), beschreven als "pseudoparticipatie" (tokenism). Alleen op de bovenste treden (partnerschap, delegatie en burgercontrole) is er sprake van het delen van bevoegdheid, en dus van ware participatie.

Door het veelvuldige hergebruik van de ladder, wordt deze vaak aangepast en verkleind, met de focus op informatie, raadpleging en overleg. Hierdoor worden zowel de realiteit van non-participatie als het ideaal van gedelegeerde bevoegdheid vaak over het hoofd gezien.

De OESO-ladder

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) had het in 2002 over burgers als partners en onderscheidt slechts drie niveaus: informatie, raadpleging en participatie.

Deze vereenvoudiging is nuttig om te zeggen dat noch communicatie noch raadpleging participatie is, en dat participatie inderdaad een ”relatie moet zijn waarin burgers echt betrokken zijn bij het besluitvormingsproces en zelfs bij het organisatiebeheer”. Die vereenvoudiging is echter niet heel nuttig, omdat ze alle niveaus onder de noemer ‘participatie’ schaart, zonder in detail te treden. Daardoor blijven belangrijke kwesties zoals partnerschap en invloed op besluitvorming buiten beschouwing.

De ladder van de International Association for Public Participation

Andere toepassingen van de ladder bieden daarentegen een gedetailleerdere toepassing van de burgerparticipatieladder. De International Association for Public Participation (IAP2) stelt een continuüm voor, met een groeiende impact op besluitvorming: informatie, raadpleging, betrokkenheid, samenwerking en empowering.

Deze niveaus komen overeen met verschillende beloften aan personen die participeren:

informeren: “we houden jullie op de hoogte”;
raadplegen: “we zullen naar jullie luisteren, jullie zorgen en wensen erkennen en feedback geven over hoe jullie inbreng de beslissing heeft beïnvloed”;
betrekken: “we zullen met jullie samenwerken om ervoor te zorgen dat jullie zorgen en wensen direct worden weerspiegeld in de alternatieven die worden ontwikkeld, naast het geven van feedback”;
samenwerken: “we komen naar jullie toe voor advies en innovatie bij het ontwerpen van oplossingen, en we zullen jullie aanbevelingen zo veel mogelijk meenemen in de beslissingen”;
empoweren: “we zullen uitvoeren wat jullie beslissen”.

Deze manier om de niveaus voor te stellen als een interactie tussen een organiserende instantie en een deelnemend publiek is nuttig om te verduidelijken wat elke term echt betekent. Dit continuüm van beleidsparticipatie sluit aan bij een andere variatie, The spectrum of community engagement to ownership, van het Movement Strategy Center [online], die erdoor geïnspireerd is. In dit voorstel neemt de actiegroep voor community organizing het idee over van de ‘boodschap aan de collectiviteit’ die ieder participatieniveau (bewust of onbewust) uitzendt. Deze boodschap varieert van “we houden jullie op de hoogte” tot “jullie expertise is essentieel om dit probleem op te lossen”, via “we geven om wat jullie denken” en “jullie helpen ons om het probleem te heroverwegen en anders te handelen”. [online, p.2]

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

Co-existentie van verschillende participatieladders

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest stellen de overheden (lokale en gewestelijke overheden en instellingen van openbaar nut) verschillende manieren voor om participatieve initiatieven te classificeren. Hier volgen enkele voorbeelden.

Verschillende gemeenten in het Brusselse Gewest zijn een transparantie-initiatief gestart om hun aanpak bij het ontwerpen en organiseren van het participatieaanbod te delen.

De gemeente Elsene onderscheidt in haar handvest: informatie, raadpleging, overleg, co-constructie en burgerinitiatieven.
Het Participatiehuis van de gemeente Anderlecht stelt een gids ter beschikking: de gids voor burgerparticipatie. Daarin wordt benadrukt dat het juiste participatieniveau afhangt van de intentie die wordt nagestreefd. Hun ladder is als volgt: informatie, toe-eigening, raadpleging, overleg, partnerschap, delegatie.
In het document “La participation citoyenne à la Ville de Bruxelles. Comment ça marche?” stelt Brussel Participatie verschillende participatieniveaus voor, intensiteitsniveaus genoemd, afhankelijk van de status van het project en de mogelijke betrokkenheid bij het publiek: informeren, raadplegen, co-construeren – overleggen en meebeslissen. Het hoogste intensiteitsniveau geeft deelnemers de bevoegdheid om bij te dragen, uit te werken en mee te beslissen.
In het vademecum voor “Burgerparticipatie in Duurzame Wijkcontracten”, stelt brussels een ladder voor die informatie, raadpleging, co-constructie en medebeslissing combineert. Het hoogste niveau wordt gekenmerkt door een “gedeelde inzet voor de uitvoering”, terwijl raadpleging “vereist dat we precies zeggen wat ter discussie staat en wat niet”.

Naar een gedeelde terminologie

Op het eerste Brussels Participatieforum dat in februari 2023 werd gehouden bij perspective.brussels, werd de kwestie van een gemeenschappelijke terminologie tussen de participatieactoren vaak vermeld.

Er werden ook verschillende vragen gesteld over een participatieladder: “Hoe kan het participatieniveau worden aangepast en geaccepteerd, en hoe kunnen politieke leiders en degenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het overheidsbeleid erbij worden betrokken?” - “Hoe kies je het juiste niveau, hoe zorg je voor een goede omkadering van het proces en hoe vind je het goede moment, het goede onderwerp?”

Rekening houdend met de literatuur en de bestaande voorstellen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, stelt participatie.brussels de volgende zes participatieniveaus voor, die hierboven worden samengevat in een tabel:

informatie;
raadpleging;
co-constructie;
interpellatie;
medebeslissing;

De eerste drie niveaus betreffen een symbolische samenwerking tussen overheidsinstanties en de betrokken bevolking. Bij de laatste drie gaat het om effectieve burgerbevoegdheid, ofwel omdat het burgers zijn die het initiatief nemen, ofwel omdat een deel van de beslissing of het beheer van het project onder hun verantwoordelijkheid valt.

Deze participatieniveaus kunnen nuttig worden aangevuld door het perspectief om te keren en praktisch en concreet te kijken naar welke graad van betrokkenheid wordt voorgesteld aan de mensen die deelnemen.

Dit onderscheid wordt herhaald in de inventaris van initiatieven voor burgerparticipatie in het Brussels Gewest, met daarbij het participatieniveau. De graad van betrokkenheid hangt af van de vraag of de deelnemers in staat zijn om te luisteren, een mening uit te drukken, een collectieve mening te vormen, beslissingen te nemen of actie te ondernemen.

Dit onderscheid maakt het mogelijk om het participatieniveau te specificeren door te vragen wat een bepaald niveau eigenlijk toestaat. Bijvoorbeeld, top-down informatie maakt het alleen mogelijk om te ‘luisteren’, en raadpleging stelt mensen in staat om ‘een mening uit te drukken’, maar niet noodzakelijk om een collectieve mening te vormen, wat co-constructie feitelijk inhoudt.