Participatie van wie, aan wat?

Participatieniveaus worden gedefinieerd als het gewicht dat de vertegenwoordigers van de overheidsinstanties, die deze democratische ruimten organiseren, toekennen aan het participatiemechanisme in het politieke besluitvormingsproces. Participatieniveaus hangen daarom meestal af van de mate van invloed op de besluitvorming en van de impact die participatie kan hebben op het overheidsoptreden en het overheidsbeleid.

Waarom is dit van belang? Het is belangrijk om het participatieniveau voorafgaand aan alle initiatieven te verduidelijken en over te brengen. Dit draagt bij aan het vertrouwenscontract en het participatiemandaat dat de belanghebbenden bindt. Met deze informatie kunnen burgers weloverwogen beslissingen nemen. De participatieniveaus geven aan wie het vermogen heeft om initiatief te nemen en wie de legitimiteit heeft om beslissingen te nemen. In een representatieve democratie is de politieke besluitvorming een voorrecht voor de vertegenwoordigers die volgens het algemeen kiesrecht zijn verkozen. Burgerparticipatie verrijkt en geeft meerwaarde aan dit besluitvormingsmodel [tekstlink 0.4].

Meestal gaat het praten over participatieniveaus gepaard met minstens twee impliciete normatieve aannames. Ten eerste hebben we het impliciet over burgerparticipatie, terwijl participatieve processen ook andere belanghebbenden (wettelijke of feitelijke entiteiten) kunnen omvatten. Ten tweede wordt participatie in verband gebracht met politieke besluitvorming, terwijl politieke beslissingen slechts een onderdeel zijn van het bredere politieke proces. In deze context zou men dus kunnen spreken van burgerparticipatie in de beleidscyclus en dus niet alleen in de besluitvorming.

De essentie: overzicht van de participatieniveaus

Participatieniveau	Beschrijving
Informatie	informatie beschikbaar stellen, maar ook actief betrokken zijn bij de toe-eigening ervan, om het overheidsbeleid of een bepaald project bekend te maken, voor te stellen en toe te lichten.
Raadpleging	meningen verzamelen over een thema of project om overheidsinstanties te helpen beslissingen te nemen, met feedback over de redenen om er al dan niet rekening mee te houden.
Co-constructie	het betrekken van een breed scala aan spelers en het organiseren van een dialoog tussen belanghebbenden* om hen te betrekken bij de ontwikkeling of uitvoering van een beleid of project.
Mede-beslissing	het openstellen van het co-constructieproces voor het voorwaardelijk delen van de beslissingsmacht. Macht bij het initiatief of de uitvoering van een project tussen overheidsinstanties en partners (inclusief burgers en verenigingen)
Delegatie	mede-beheer mogelijk maken en burgers de verantwoordelijkheid geven voor de uitvoering van een project.
Interpellatie	burgers in staat stellen om te wijzen op een behoefte of te laten blijken dat ze het niet eens zijn met een beslissing of project.

Voordelen en uitdagingen van elk niveau

Informatie

Voordelen

Burgers ontvangen informatie over lopende projecten en beleidslijnen. Vestigt de aandacht van burgers op onderwerpen of problemen.

Beperkingen

Geen ruimte voor burgerparticipatie of betrokkenheid.

Raadpleging

Voordelen

Er kunnen gedurende een korte of lange periode een brede waaier aan meningen worden verzameld.

Beperkingen

Gegevensverzamelingsproces van individuele meningen, eventueel met uitwisselingen tussen burgers (onderling) Weinig ruimte voor overleg met de overheid.

Co-constructie

Voordelen

Intensieve uitwisseling tussen burgers onderling en tussen burgers en overheden. Als deze systemen gebaseerd zijn op een representatief panel, dan kunnen ze politieke impasses doorbreken door tot een beredeneerd oordeel te komen en bijdragen aan een grotere maatschappelijke aanvaarding.

Beperkingen

Er zijn solide processen, facilitering en methoden nodig, anders is de kans op mislukking groot. Kostbaar in termen van personele en financiële middelen en tijd. Moet gekoppeld zijn aan het formele besluitvormingsproces om echte invloed te kunnen uitoefenen.

Mede-beslissing

Voordelen

Burgers krijgen de kans om creatief te zijn. Betrokken burgers kunnen invloed uitoefenen op de uitvoering van projecten.

Beperkingen

Het opzetten van een project kan complex zijn en kan leiden tot uitsluiting of elitisme. De ruimte voor discussie varieert.

Delegatie

Voordelen

Burgers kunnen zelf over projecten beslissen en/of ze uitvoeren. Positief effect op sociale verbondenheid.

Beperkingen

Mogelijk kostbaar in termen van financiële middelen en tijd. De ruimte voor uitwisseling en discussie kan per methode verschillen.

Interpellatie

Voordelen

Verzet kan problematische elementen en aspecten van het beleid aan het licht brengen waarvan besluitvormers zich niet bewust zijn. Dit kan leiden tot verbeteringen en maatregelen die meer sociaal gepast zijn.

Beperkingen

Zelfselectie van burgers is erg aanwezig; risico op polarisatie.

Terugblik op de historiek van de participatieschaal en de vele variaties ervan

Als het over burgerparticipatie gaat, is het gebruikelijk om over "participatieniveaus" te spreken en deze samen te voegen tot een "participatieschaal". Deze gewoonte is een impliciete of expliciete verwijzing naar een artikel van Sherry R. Arnstein getiteld "A Ladder of Citizen Participation". Arnsteins artikel werd in 1969 gepubliceerd in het Journal of the American Institute of Planners. Dit artikel wordt

vaak geciteerd en opgenomen in professionele kringen die actief zijn rond participatie. De auteur, een socioloog-consultant, wijst er aan het begin van haar tekst op dat deze typologie "provocerend bedoeld" is; zij richt haar aandacht op de machtsdeling als hoofdelement van burgerparticipatie.

Deze originele schaal (1, 2) heeft acht niveaus. De eerste niveaus (manipulatie, therapie) behoren tot de non-participatie. Het midden van de schaal omvat minimale vormen van machtsoverdracht aan burgers door de besluitvormers (informatie, raadpleging, herbevestiging) en wordt omschreven als 'schijnparticipatie' of tokenisme. Alleen op de laatste niveaus (partnerschap, delegatie en controle door de burger) is er sprake van machtsdeling en dus van echte participatie.

In talrijke latere publicaties is deze schaal vaak herwerkt en gereduceerd, om voornamelijk te verwijzen naar informatie, raadpleging en overleg.

In 2002 sprak de OESO van "burgerpartners" en onderscheidde daarbij slechts drie niveaus: informatie, raadpleging en participatie. Deze vereenvoudiging kan van nut zijn om te benadrukken dat zowel communicatie als raadpleging geen participatie zijn, en dat participatie "een relatie moet zijn waarbij burgers echt betrokken zijn bij het besluitvormingsproces en zelfs bij het beheer van de organisatie". Deze vereenvoudiging is echter maar beperkt zinvol, omdat daarbij alle niveaus worden ondergebracht onder de noemer "participatie", zonder echt in detail te gaan, en dus de belangrijke aspecten van partnerschap en invloed op de besluitvorming niet behandelt.

Andere benaderingen bieden juist gedetailleerdere gradaties van burgerparticipatie. De International Association for Public Participation (IAP2) hanteert een continuüm: informeren, raadplegen, betrekken, samenwerken, emanciperen.

https://cdn.ymaws.com/www.iap2.org/resource/resmgr/pillars/Spectrum_8.5x11_Print.pdf

NL Vertaling

	INFORMEREN	RAADPLEGEN	BETREKKEN	SAMENWERKEN	EMPOWEREN
DOEL VAN DE PUBLIEKE PARTICIPATIE	Het publiek evenwichtige en objectieve informatie verstrekken om hen te helpen meer inzicht te krijgen in het probleem, de alternatieven, kansen en/of oplossingen.	Feedback van het publiek verkrijgen over analyses, alternatieven en/of beslissingen.	Gedurende het hele proces rechtstreeks met het publiek samenwerken om ervoor te zorgen dat de bezorgdheden en wensen van het publiek stelselmatig worden begrepen en in overweging genomen.	Partnerschap met het publiek aangaan bij elk aspect van de beslissing, inclusief de ontwikkeling van alternatieven en de bepaling van de voorkeursoplossing.	De uiteindelijke besluitvorming in handen van het publiek leggen.
BELOFTE AAN HET PUBLIEK	We houden jullie op de hoogte.	We houden jullie op de hoogte, we luisteren naar en erkennen jullie bezorgdheden en wensen, en geven feedback over hoe de inbreng van het publiek de beslissing heeft beïnvloed.	We werken met jullie samen om ervoor te zorgen dat jullie bezorgdheden en wensen rechtstreeks worden weerspiegeld in de uitgewerkte alternatieven en geven feedback over hoe de inbreng van het publiek de beslissing heeft beïnvloed.	We vragen jullie om advies en vernieuwende ideeën bij het formuleren van oplossingen en nemen jullie advies en aanbevelingen zo veel mogelijk mee in de beslissingen.	Wij voeren uit wat jullie besluiten.

Deze verschillende niveaus komen overeen met verschillende beloften aan de deelnemers. In volgorde: informeren: "we houden u op de hoogte"; raadplegen: "we luisteren naar u en begrijpen uw bekommernissen en wensen, en geven u feedback over hoe uw inbreng de beslissing heeft beïnvloed"; betrekken: "we zullen met u samenwerken om ervoor te zorgen dat uw zorgen en ambities direct worden weerspiegeld in de ontwikkelde alternatieven en geven u onderbouwde feedback"; samenwerken: "we zullen bij u aankloppen voor advies en innoverende ideeën om oplossingen te vinden en we zullen uw aanbevelingen waar mogelijk opnemen in de beslissingen"; emanciperen (empower) "we zullen uitvoeren wat u beslist".

In het Brussels Gewest: een samengaan van participatieschalen

In het Brusselse Gewest hanteren overheden (gemeentelijke en gewestelijke besturen en instellingen van openbaar nut) verschillende methoden om inspraakprocedures in te delen. We stellen er een aantal voor, zonder exhaustief te zijn.

Ten eerste hebben een aantal gemeenten in het Brussels Gewest zich verbonden tot transparantie om hun benadering van en kader voor participatie te verspreiden.

Zo heeft de gemeente Elsene in haar handvest de volgende principes vastgelegd: informatie, raadpleging, overleg, co-constructie, en burgerinitiatieven.

Een ander voorbeeld is het Participatiehuis van de gemeente Anderlecht, dat een leidraad voor burgerparticipatie heeft gepubliceerd, waarin wordt benadrukt dat het juiste participatieniveau afhangt van de intentie. Hun schaal gaat van informatie, toe-eigening, raadpleging, overleg en partnerschap tot delegatie.

In een document getiteld "Burgerparticipatie bij de Stad Brussel. Hoe werkt het?" stelt de dienst Participatie van de Stad Brussel verschillende participatieniveaus voor, intensiteitsniveaus genoemd, afhankelijk van de status van het project en de mogelijke betrokkenheid van het publiek: informeren; raadplegen; co-construeren - overleggen; mede-beslissen. Het hoogste intensiteitsniveau geeft deelnemers de bevoegdheid om bij te dragen, uit te werken en mee te beslissen.

Tot slot stelt urban.brussels in een vademecum voor "Burgerparticipatie in duurzame wijkcontracten" een schaal voor die de volgende elementen combineert: informatie; raadpleging; co-constructie; mede-beslissing. Dit hoogste niveau wordt gekenmerkt door een "gedeelde inzet voor de uitvoering", terwijl raadpleging "vereist dat we precies zeggen wat ter discussie staat en wat niet".

Naar een gemeenschappelijke terminologie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

Tijdens het eerste Participatieforum in het Brussels Gewest, dat op 22 en 23 februari 2023 bij perspective.brussels plaatsvond, werd de wens naar voren gebracht voor een "gedeelde taal" onder alle betrokkenen bij participatie. Er werden ook een aantal vragen gesteld over de participatieschaal: "Hoe kan het participatieniveau worden aangepast en hoe kunnen de beleidsmakers en de uitvoerders van het overheidsbeleid hierbij worden betrokken?" "Hoe kiezen we het juiste niveau en het juiste kader voor het proces, en hoe vinden we het juiste moment en het juiste onderwerp?"

Rekening houdend met de literatuur en de bestaande voorstellen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, stelt participation.brussels deze participatieniveaus voor, samengevat in de bovenstaande tabel:

Informatie
Raadpleging
Co-constructie
Interpellatie
Mede-beslissing
Delegatie

De eerste drie niveaus betreffen een symbolische samenwerking tussen de overheid en de betrokken bevolkingsgroepen. De laatste drie niveaus impliceren effectieve burgerkracht, ofwel omdat het burgers zijn die het initiatief nemen, ofwel omdat burgers verantwoordelijk zijn voor een deel van de beslissing of het beheer van het project.

Deze participatieniveaus kunnen handig worden aangevuld door het perspectief om te keren en praktisch en concreet te kijken naar de mate van betrokkenheid die wordt geboden aan zij die deelnemen. Dit onderscheid wordt gemaakt in de inventaris van participatie-initiatieven in het Brussels Gewest, naast het participatieniveau.

De mate van betrokkenheid hangt af van de vraag of deelnemers in staat zijn om: te luisteren; een mening te uiten; een collectieve mening te vormen; beslissingen te nemen of actie te ondernemen.

Dit onderscheid helpt om het niveau van participatie te verduidelijken door te onderzoeken wat elk niveau daadwerkelijk mogelijk maakt. Informatie maakt bijvoorbeeld alleen de actie "luisteren" mogelijk, raadpleging stelt mensen in staat om "een mening te uiten", maar niet noodzakelijk om een collectieve mening op te bouwen, wat co-constructie duidelijk inhoudt.

Meer over hetzelfde onderwerp

Tool | Algemeen kader

Het rechtskader voor burgerparticipatie